【中文摘要】香港金融纠纷调解中心作为亚洲地区金融消费纠纷替代性解决机构的典型代表，其“调解+仲裁”的运作模式在国际上较有特色，在实际运作中也产生了业务量小、运行成本高等问题。我国大陆地区在大力发展金融消费纠纷第三方解决机制时，应对香港的有关做法进行有针对性的取舍。
【中文关键字】香港；金融纠纷调解中心；运作；启示
【学科类别】金融法
【写作时间】2016年
香港金融纠纷调解中心（以下简称“调解中心”，Financial Dispute Resolution Centre， FDRC）负责管理一套便捷、有效及公开的金融纠纷调解计划，由独立、持平的调解员和仲裁员为香港金融机构及其客户提供调解及仲裁服务。调解中心是一个非牟利机构，由一个董事局负责监察和营运。调解中心的调解计划以“先调解，后仲裁”的方式协助解决金融机构与客户之间牵涉金钱的争议。如该争议未能通过调解方式达成和解，申诉人可选择通过仲裁方式解决。调解中心作为亚洲地区第三方金融纠纷解决机构的代表之一，其运作较有特色，对正在不断推进金融消费纠纷第三方解决机制的我国大陆地区而言，具有一定的借鉴意义与启示。
一、2014年运作的基本情况
（一）查询数字
从2014年1月1日至2014年12月31日为止，调解中心共接获2004宗查询，平均每月167宗。查询的月度分布情况如下：一月184宗，二月131宗，三月203宗，四月264宗，五月231宗，六月129宗，七月129宗，八月97宗，九月124宗，十月137宗，十一月206宗，十二月169宗。
（二）查询类别
在接获的2004宗查询中，1117宗关于金融产品及服务的投诉，占比为55.7%；166宗关于调解中心的服务，占比为8.3%；418宗关于调解中心的行政事宜，占比为20.9%；50宗关于调解员及仲裁员事宜，占比为2.5%；5宗关于调解中心的推广活动，占比为0.2%；248宗则关于其他事宜[1]，占比为12.4%。
（三）金融产品及服务
在1117宗与金融产品和服务相关的查询中，375宗关于投资，占比为33.6%；214宗涉及债务，占比为19.1%；382宗为保险，占比为34.2%；67宗与资产相关，占比为6.0%；59宗则为其他产品[2]，占比为5.3%；其余20宗未能分类（不适用），占比为1.8%。
（四）根据表面资料被列为不符合资格的争议
在接获的2004个查询中，1117宗与金融产品及服务的投诉有关。根据《职权范围》的个案受理准则指引，当中有1012宗查询，在表面资料上被列为不符合条件的争议。未能符合资格的三个主要原因为：1、查询者知悉蒙受金钱损失超过12个月的限期；2、争议涉及的机构并非调解计划成员；3、申索额超过最高申索金额港币500000元。
（五）知悉调解中心的途径
在接获的查询当中，有1076名查询人士透露知悉调解中心的途径。706名查询者表示通过广告及宣传活动认识调解中心，占比为65.6%；173名经由银行及证券公司转介，占比为16.1%；98名由监管机构（金管局及证监会）转介，占比为9.1%；66名从亲友中得知，占比为6.1%；33名则由其他渠道得知，占比为3.1%。
（六）个案
从2014年1月1日至2014年12月31日，调解中心共接获35宗调解计划服务申请。
1、申请个案类别。失实陈述（投资表现、行政事宜及产品性质）占比为71.4%，运作事宜（遗漏、疏忽及行政失当）占比为8.6%，不当销售（遗漏）占比为20%。
2、在2014年12月31日的个案情况。
（1）2014年收到的个案。在35宗申请中，32宗申请获接纳，1宗因不符合《职权范围》中的个案受理准则而被拒绝，2宗申请在审理中。获接纳的32宗申请中，32宗已完成了调解程序，其中30宗已结案，1宗正考虑提交仲裁通知书，余下1宗则进入了仲裁程序。
在30宗已结案的个案中，29宗分别于不同的调解阶段达成和解，而未能和解的个案则有1宗（申诉人没有选择仲裁而结案）。
总结2014年的调解个案，共30宗完成调解程序并结案，当中29宗获得和解。在调解计划下，解决争议的成功率约90%。
（2）由往年转入的个案。除上述32宗获接纳的调解申请外，有5宗2013年个案在2014年继续跟进，其中2宗已完成调解程序及结案，1宗尚在调解程序中，余下2宗进入仲裁程序，当中有1宗已作出仲裁裁决。
二、评价
香港金融纠纷调解中心成立之初，社会各界包括学术界对其予以正面肯定与积极期待。大陆地区选择几乎一边倒地对香港FDRC模式大加赞叹，建议我国借鉴香港模式。有学者认为，我国上海自贸区金融消费者纠纷解决机制第一阶段的程序是调解，“第二阶段应参照香港FDRC选择仲裁程序”。[3]
香港财经事务及库务局估计金融调解中心每年会处理约2000件案件。但是，正式运行三年多以来，其业务量之少让人大跌眼镜，其运作的现状与预期目标相距甚远，实际受理案件仅相当于预估数量的1-2%左右。香港市民使用调解中心服务的比率极低。2013年的31宗申请中，29宗申请获接纳，1宗因不符合《职权范围》中的个案受理准则而被拒绝，1宗申请在审核中。2013年年底香港人口721.97万人，相当于每一万香港人中，仅有0.043人申请调解中心的调解服务，仅有0.04人申请到调解中心的调解服务，调解中心运行效率之低可见一斑。[4]
有学者对调解中心受理投诉偏低的原因进行了分析，认为其主要原因如下：一是金融调解中心尚处于起步阶段，消费者对金融调解中心及相关理念、模式和作用认知不足。这是当前求助案件较少的主要原因。二是金融调解中心案件受理范围小于香港消费者委员会。金融调解中心受理的案件仅限于50万港元以内的金钱纠纷，从而将全部非金钱纠纷案件，约20%左右的大额金钱纠纷，以及已进入诉讼、仲裁、监管程序和未曾向有关金融机构投诉的案件排除在外。此外，金融消费者已向“保险索偿投诉局”和“强制性公积金计划管理局”投诉的案件亦被排除在受理范围外。三是金融消费者自购买有关金融服务或首次知道其金钱损失日起超过12个月的案件，不属于受理范围。“迷你债”事件是引发香港金融调解中心设立的直接原因之一，但由于相关案件均已超过受理时效而被排除在外，这大大减少了当前案件受理量。[5]
将调解中心受理案件极少的主要原因归结于消费者对调解中心的业务及有关情况不了解的说法是不能成立的。如果该说法成立，随着消费者对调解中心的深入了解，调解中心受理案件的数量就会大幅增加。可是自调解中心成立以来，调解中心对自身的宣传力度不可谓不大，但调解中心受理案件的数量没有实质性增加。2012年度仅有16宗申请调解中心的调解服务，2013年仅有31宗申请，2014年仅有35宗申请。
外部原因只是调解中心业务量极小的次要原因，制度设计缺陷才是主要原因。这表现在两个方面：
一是“调解+仲裁”运行模式导致业务量小。金融申诉专员机构的运行模式可以分为“调解+裁决”的大众模式与“调解+仲裁”的小众模式。这两种模式的差别主要是仲裁或裁决结果对双方当事人的拘束力不一样。“调解+裁决”模式不拘束消费者，可能拘束金融机构（裁决只对金融机构具有拘束力），也可能不拘束金融机构（裁决对双方当事人都不具有拘束力）；“调解+仲裁”的模式对双方当事人都有拘束力。从消费者的角度来说，“调解+裁决”模式赋予了消费者更多的选择权，更有利于保护消费者，更多消费者会选择“调解+裁决”模式。从机构的业务量来说，“调解+裁决”模式的业务量比“调解+仲裁”模式的业务量要大。调解中心在制度设计之初，依据香港本身仲裁资源丰富的特点，采取“调解+仲裁”的方式解决金融消费纠纷，这代表了金融申诉专员制度的一个小众模式，而不是“调解+裁决”的大众模式。其业务量少在制度设计之初就预定了。
二是调解中心的收费标准使得其服务对大部分消费者来说不具有可获得性。发源于英国的金融申诉专员制度（FOS）的宗旨是提供一种独立的、公正的、可负担的替代性纠纷解决方案，以鼓励和支持消费者和金融机构以一种友好、公平的方式解决纠纷。要实现该宗旨就必须使其服务具有可获得性，通过程序与收费，对消费者倾斜。就程序对消费者的倾斜来说，金融申诉专员机构“调解+裁决”的大众模式一般赋予消费者单方面启动程序的权利，且做出的裁决对消费者没有拘束力。也就是说，在“调解+裁决”模式下，消费者可以启动程序，也可以不启动程序；消费者可以接受裁决的结果，也可以不接受裁决的结果。通过赋予消费者启动程序或接受裁决结果的选择权，达到对消费者来说可获得的结果。
调解中心在制度设计之初选择“调解+仲裁”模式，导致其服务对消费者来说不具有可获得性，这可以说是“先天不足”。而其收费标准导致其服务对大部分消费者来说不具有可获得性，这可以算“后天不良”。发源于英国的金融申诉专员制度（FOS）为了让消费者方便使用其服务，一般不对消费者收费或象征性地收费。但调解中心的收费虽对消费者有所偏向，但其收费对消费者来说，一方面倾斜度不够，另一方面收费太高。倾斜度不够表现在：一是在调解环节，经延长的调解时间收费，消费者与金融机构是一样的；二是在出席聆讯裁决环节的收费，消费者与金融机构是一样的。这两个节点对消费者没有任何倾斜。
此外，调解中心的收费相对于消费者的申索金额来说太贵。金融消费纠纷本质上具有金额小、数量多的特点。如果小金额的纠纷要通过高成本的纠纷解决方式来解决，消费者的合理选择是放弃这种纠纷解决方式。
三、启示
2008年金融危机后，台湾、香港等地区分别建立了金融消费评议中心与金融纠纷调解中心，专门处理金融消费纠纷。中国大陆地区也在积极探索成立第三方金融消费纠纷解决机构，上海市金融消费纠纷调解中心与陕西金融消费纠纷调解中心分别于2014年10月、2015年6月成立，广东、黑龙江、山东、四川等省也在积极探索成立第三方金融消费纠纷解决机构。
以深圳证券期货业纠纷调解中心为例（下称“深圳调解中心”），它采取“调解+仲裁”的方式解决证券期货领域的金融纠纷。深圳调解中心的运作与香港调解中心师出同门，均是借鉴美国金融仲裁尤其是美国金融业监管局（FINRA）“调解+仲裁”方式的产物。与香港调解中心一样，深圳调解中心同样面临案源很少，实际成果与预期效果相差甚远的问题，[6]这是“调解+仲裁”方式本身的局限性导致的必然结果。
（一）采取“调解+裁决”的方式解决金融消费纠纷
美国、香港等少数国家与地区选择了“调解+仲裁”的方式，英国、澳大利亚、新加坡、台湾等多数国家与地区选择了“调解+裁决“的方式。两种方式本无优劣，但从保护消费者的角度来说，“调解+裁决”的方式优于“调解+仲裁”。从金融危机以来各国（地区）的实践来看，“调解+裁决”方式的理念得到了更多的支持。
而如果选择“调解+仲裁”方式，我国目前尚不具备两个条件：一是选择“调解+仲裁”方式的国家或地区本身的证券与期货市场比较发达，仲裁方式在证券与期货市场的运行比较顺利与良好；二是金融纠纷的种类中银行类与保险类纠纷的占比较少，而证券类与期货类纠纷占比较高。香港在选择“调解+仲裁”的方式引入金融纠纷解决计划时就考虑了这两点。但我国的现实国情与美国、香港等国家或地区完全相反：我国的证券与期货市场并不发达，相对而言银行业较为发达；我国金融纠纷解决机制中诉讼占据主导地位，仲裁在金融领域并不发达；我国的金融纠纷案件中，证券期货类纠纷最少，银行类与保险类纠纷最多。因此，我国第三方金融消费纠纷解决机构若想运作顺利乃至成功，需采取大多数国家采取的“调解+裁决”模式。
（二）践行消费者投诉免费原则
我国已成立的消保协会或调解中心面临的主要问题是消费者对调处机制缺乏信心，消保协会或调解中心受理的案件很少。如果在现阶段就对消费者进行收费，将导致消保协会或调解中心受理的案件更少，使其运作“雪上加霜”，严重制约消保协会或调解中心的后续发展。香港调解中心就是前车之鉴，它的纠纷解决程序与收费制度对消费者倾斜不够，但其调解员与仲裁员的素质与声望较高，在业界具有较高的声誉。反观我国，各地消保协会或调解中心调解员与仲裁员的专业素养与香港调解中心相比差距很大。若采用香港调解中心的收费标准，我国消保协会或调解中心受理的调解申请将会更少，消保协会或调解中心的发展会不断萎缩乃至消亡。
若消保协会或调解中心业务持续发展，出现消费者滥诉的情形后，就可以考虑对消费者适当收费。具体可采用新加坡金融业纠纷解决中心有限责任公司（The Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd，简称FIDReC）的有关做法。[7]与仲裁、诉讼等纠纷解决方式由败诉方承担费用的做法不同，金融消费者通过消保协会或调解中心处理纠纷应当一律免费。
（三）运行经费来源的多元化
香港调解中心前三年的经费99%以上来自三个创办成员财经事务及库务局、香港金融管理局（“金管局”）和证券及期货事务监察委员会（“证监会”），第四年（2015年）起，其运行费用将全部由金融机构提供，主要来自适用调解中心的调解或仲裁服务所支付的费用。由上面的分析可知，调解中心的收费标准对金融机构来说较高，金融机构适用调解中心服务的可能性较小，支付的费用金额很少。如果没有创办成员的财政资助，香港调解中心很难维系正常的运作。
比较而言，台湾的做法较为可取。台湾金融消费评议中心的经费来源分为两部分：（1）捐助财产及其孳息。由政府编列预算，分五年，每年捐助2亿，合计10亿新台币。（2）年费与争议处理服务费。依台湾金融监督管理委员会订定的《金融消费争议处理机构设立及管理办法》（2012年12月25日修正发布）第24条第2款规定，评议中心收入来源包含“自金融服务业收取的年费及服务费”。同办法第25条规定，评议中心系以全体金融服务业前一年度营业收入的万分之零点八作为每年收取年费及服务费的总额上限，并以其中 5/8为“年费”、3/8为“服务费”。
我国已成立的消保协会或调解中心的经费来源主要包括会员单位缴纳的年费、会员单位支付的案件处理费、财政补助以及社会捐赠资金。这与香港和台湾的做法基本相似，均包含财政资助与金融机构缴费两大块。从香港的经验来看：一是仅依靠财政资助难以为继，仅依靠金融机构缴费可能入不敷出；二是从财政资助为主过渡到金融机构缴费为主的过程应较为平缓，太激烈可能导致机构运作出现较大问题。因此，金融消费纠纷解决机构的经费来源应该多元化，包括财政资助、金融机构缴费及社会捐赠等。
【注释】
[1] “其他事宜”包括非金钱性质的监管问题、大厦管理纠纷、家庭纠纷、商业纠纷、债务追讨、个人之间的金融纠纷、租赁纠纷及劳资纠纷等。
[2]“其他”包括强积金计划、职业退休计划、付款和现金管理、以及其他投资产品。
[3]代思浓：《上海自贸区金融消费者保护的调解机制》，载《国际商务研究》2015年第2期。
[4]2013年7月1日至2014年6月30日，新加坡金融业纠纷解决中心有限责任公司（FIDReC）处理了3684件案子，其中2683件是咨询，1001件是投诉。2013年底，新加坡总人口为539.92万人，每万名新加坡人中有1.85人享受了FIDReC的服务，是香港的43倍。
[5]胡春冬：《香港金融纠纷调解机制运作情况与启示》，载《西部金融》2013年第9期。
[6]2014年上半年，深圳调解中心通过接收来电来函、其他机构委托调解等渠道正式受理各类咨询及调解申请共计 96 宗。深圳调解中心不对投资者（消费者）进行收费，因而业务量比香港调解中心的业务量大。但与FIDReC相比，其业务量从总量来说还是偏小（2013年底深圳人口1800万，深圳调解中心2014年全年受理咨询与调解申请合计192宗，每万人中有0.10666667人申请深圳调解中心的服务。而同期新加坡每万人中有6.823233人申请FIDReC的服务，是深圳的64倍）。
[7]当一个案件通过FIDReC的案件经理或调解来解决时，FIDReC的服务对投诉者来说是免费的。当一个案件通过FIDReC的案件经理或调解没有解决时，案件由一个裁决员或裁决组来裁决。投诉者需要支付的案件管理费用如下：自2011年9月1日起，向FIDReC的索赔——交通事故非伤害案件：A.每起投诉消费者支付250新加坡元，金融机构支付500新加坡元；B.在案件裁决后，总计200新加坡元的费用将返还给消费者或金融机构。裁决员将依据FIDReC的现行返还规则决定，是否返还，及如果返还将返还给哪一方。C.FIDReC的现行返还规则可以从FIDReC的网页（www. drec.com.sg）获取，其复制品可应要求提供。其他投诉：每起投诉，消费者只需支付50新加坡元，金融机构支付500新加坡元；不能给消费者或金融机构以折扣或返还。
（文章转载自“陕西金融消费纠纷调解中心” ）