文/赵江平    中国银监会消费者保护局局长

徐一臻    中国银监会消费者保护局行为监督处副处长

2015年11月份，国务院出台《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，把维护金融消费者权益提升到增强消费者对我国经济和金融发展的信心、维护金融体系安全与稳定，促进社会公平正义的高度。

为贯彻执行国务院有关工作部署，中国银监会银行业消费者权益保护局（以下简称“消保局”）从健全和完善消费者权益保护工作制度的角度，制定《关于加强银行业消费者权益保护解决当前群众关切问题的指导意见》，着眼于健全体制机制、规范经营行为、强化监管引领、加大宣传教育力度等四个方面，对银行业金融机构和各级银行监管部门提出了23项具体的监管标准和要求。

一、三方面强化消费者保护机制

（一）督促银行业金融机构丰富和完善工作制度体系。2016年，消保局启动了梳理全国性银行业金融机构消费者权益保护工作制度体系建设情况的工作，并以此作为后续工作的切入点和逻辑起点。截至2016年上半年，18家全国性银行业金融机构（5家大型银行，12家全国性股份制银行，以及邮政储蓄银行）共计出台551项制度规范；其中，纲领性的消费者权益保护管理办法、指引等共22份；规范消费者权益保护组织架构和工作机制的基本制度60份；各类经营管理规则及业务操作细则458份；年度工作要点、计划及指导意见等阶段性综合工作部署11份。

在以上工作基础上，消保局自2016年下半年起，扎实推进银行业金融机构消费者权益保护工作制度体系和运作机制的健全和完善，督促各银行业金融机构在消费者权益保护工作与公司治理和业务经营活动深度融合的基础上，按照两个《指导意见》提出的保障银行业消费者八项基本权益为核心要义，以规范银行业金融机构经营行为为指导原则，对现有的制度体系及制度内容进行有针对性的修订、增补、充实和完善。

（二）督促银行业金融机构履行主体责任。在银行业消费者权益保护工作开展初期，各银行业金融机构承担消费者权益保护职能的部门以风险控制、合规、法律或者前台业务部门兼任的居多。这样的安排导致部门自身利益和消费者权益保护之间难免发生角色冲突，消费者权益保护部门的权威性、独立性和专业性大打折扣。

为了扭转这种局面，中国银监会在各项监管制度中由浅入深、逐步突出强化了银行业金融机构内部消费者权益保护工作的重要性。2016年，为了深入贯彻落实国务院《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》中“金融机构应当将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化和经营发展战略中统筹规划”的要求，中国银监会在前期工作的基础上，更是明确“董事会下设专门的消费者权益保护委员会，法人层面设立专职部门”，要求各银行业金融机构确保将消费者权益保护直接上升为健全银行公司治理的重要原则，确保董事会承担消费者权益保护最终职责，确保高管层尽职履职，保障消费者权益保护工作有效运行。

（三）充分发挥监管引领和监督约束作用。2016年，对于中国银监会各级派出机构的消费者权益保护职能部门，消保局要求，要在监管目标扩容的基础上，从市场准入、非现场监管和现场检查及监管评级等日常监管工作的角度，牢固把握消费者权益保护主线，将消费者权益保护工作内容与日常监管手段挂钩，加大各项工作开展力度。尤其要注重发挥消费者保护工作的主观性和创新性，积极丰富监管手段，一手抓银行业金融机构消费者权益保护履职方面的约束性规制，一手抓涉及消费者权益保护工作的执法检查规制，确保政策和工作要求落地实施，切实承担义不容辞的监管职责。

二、以“双查”工作促实效

2017年开始，银行业消费者权益保护工作目标逐渐由“打基础，建体系”向“重执行，见实效”转变。根据银监会2017重点工作任务部署，中国银监会组织实施了督促做好银行业消费者权益保护工作体制机制建设的机构自查和监管督查工作（以下简称“双查”工作）。

“双查”工作要点标准以操作性、实效性为原则，主要包括三方面内容：

一是对银行业金融机构董事会及高管层落实将银行业消费者权益保护提升至公司治理和经营战略目标的机制建设情况及运行实效实施“双查”，督促其严格落实设立消费者权益保护委员会和专职工作部门的要求，确保将消费者权益保护工作纳入银行公司治理范畴，确保消费者权益保护工作机制的有效运作。

二是对银行业金融机构将银行业消费者权益保护工作纳入其综合绩效考核体系情况实施“双查”，督促其尽快完善符合银行业消费者权益保护监管要求的内部考评机制，促进监管目标和监管行为与银行业金融机构经营目标和经营行为深度融合。

三是对机构在银行业消费者权益保护方面进行的内部审计活动实施“双查”，引导内部审计在银行业金融机构经营行为纠偏和消费者权益保护工作质效提升方面持续发挥硬约束作用。

三、2017年“双查”工作实施情况

2017年上半年，“双查”工作以银行业金融机构“对照要点标准查摆问题”“制订整改方案”为主；目的是以机构自查方式对目前银行业金融机构消费者权益保护工作机制建设情况和运行情况进行摸底和梳理，发现在公司治理、经营绩效考核和内部审计方面存在的不足。检查的具体结果如下：

公司治理方面，根据机构自查环节工作情况来看，绝大多数的全国性商业银行基本上能够建立与本机构组织架构、经营规模较相适应的消费者权益保护工作体系，将消费者权益保护积极融入公司治理框架中：明确董事会是消费者权益保护工作的最高决策机构，通过董事会下设委员会的方式履行消费者权益保护工作职能；高级管理层能够及时了解相关工作状况，积极有序地推动消费者权益保护工作的开展，并设立消费者权益保护办公室或专职部门，由专人专职负责消费者权益保护工作，同时积极实施涉及消费者权益保护方面的业务审查工作。

目前来看，全国性商业银行在董事会下设消费者权益保护委员会的决策和配套运行机制大致有以下几类形式：

一是彻底设立独立的委员会，例如中信银行、浙商银行，在董事会下设立了独立的消费者权益保护委员会，制定了董事会消费者权益保护委员会议事规则，明确规定了委员会的职责、工作小组成员单位以及各项工作牵头部门，深入贯彻执行监管要求，积极完善消费者权益保护工作的决策和运行机制。

二是在决策和运行层面同时设立委员会，例如，交通银行在董事会层面和高管层层面分别设立了董事会社会责任与消费者权益保护委员会以及高管层消费者权益保护工作委员会，结合一级部设置的消费者权益保护部门，全面、深入、切实保障消费者权益保护工作质量。三是由董事会授权现有的委员会履行消费者权益保护委员会职责，例如，工商银行董事会明确了应负责制定消费者权益保护工作战略和重大政策，监督执行落实情况，并授权战略委员会协助董事会履行消费者权益保护职责；建设银行董事会授权下设的社会责任与关联交易委员会履行消费者权益保护工作职责，并按照一级部设置成立了消费者权益保护部。地方性银行业金融机构，多存在未设立消费者权益保护委员会，消费者权益保护委员会设立不规范等问题；部分机构甚至还未设立消费者权益保护专职部门。

经营绩效考核方面，全国性的商业银行总体上建立了与银行业消费者权益保护工作重要性相适应的内部经营绩效考核体系。能够将消费者权益保护考核指标有效分解落实到具体部门、分支机构、业务条线，并实现对重点人员岗位的考核，同时不断调整消保考核占比权重，实现与消费者权益保护工作重要性的合理匹配。

例如，招商银行设计的考核指标包括客户满意度、客户服务质量、客户投诉和消费者权益保护，并纳入总行各部门、各分支机构和业务条线的经营绩效考核之中；平安银行消费者权益保护专项考核以每半年为一周期，内容涵盖产品与服务管理、消保内部培训、投诉处理及舆情事件等，重点关注监管机构考评及内部审计发现，增加对理财产品销售专区和“双录”要求落实情况的考察。地方性银行业金融机构，普遍存在未将消费者权益保护工作纳入综合绩效考核，或者在综合绩效考核占比权重明显偏低的情况。

内部审计方面，大多数全国性的商业银行能够积极、主动发挥内部审计在提升消费者权益保护质效方面的作用，例如，兴业银行董事会履行批准内部审计章程、决定内审机构负责人任免、督促对内审发现的问题进行整改等职责，审计部门制定了《消费者权益保护审计工作手册》，并通过现场项目实践、案例分析等方式，加强审计人员专业培训。华夏银行能够保证每年在年度审计工作计划中列入消费者权益保护专项审计，基本保证两年内对全部一级分行消费者权益保护工作的相关内容进行审计和评价。平安银行2015年至2016年末，内审部门共实施了6次与消费者保护相关的审计项目，跟踪整改情况，对整改不力的相关责任人进行处罚。地方性银行业金融机构多存在未开展消费者权益保护专项审计工作的情况。

经由“双查”发现的主要问题

对照“双查”工作要点标准，部分银行业金融机构，特别是地方性的法人机构，对消费者权益保护工作的重视程度需要进一步提高，在将消费者权益保护融入公司治理、绩效考核方面与当前的消费者权益保护总体形势和现行监管要求存在一定差距，内部审计对消费者权益保护工作的覆盖力度和有效性也需要加强；全国性商业银行中，个别机构也存在对部分监管要求执行打折扣，落实不彻底的现象。

（一）公司治理方面，主要存在的问题有董事会的消费者权益保护委员会机制不健全，部分机构未设立消费者权益保护工作委员会；或者未在消费者权益保护委员会的议事规则中明确规定消费者权益保护工作职责；或者是委员会的运作及报告机制存在缺陷达不到监管要求等问题。而人力资源方面，消费者权益保护职能部门存在人员不足、职责不清，部分机构对消费者权益保护工作的人力投入不足，各层级专职人员数量与全行零售业务规模和客户数量不相匹配，或者消费者权益保护部门与其他部门合署办公，履职边界模糊等问题较为突出。此外，部分机构存在消费者权益保护专职部门在各个业务环节的参与程度和准入审批权威性明显不足的问题，使工作的效率受到较大影响。

（二）经营绩效考核方面，有关消费者权益保护工作考核的覆盖面不足，考核指标不完善的问题较为普遍。在实践上，也存在部分机构考核评价体系未针对银行业消费者权益易遭受侵害的重点业务和关键环节实施重点考察，或未直接对面向消费者发生业务关系的重点人员岗位进行考核等问题。值得注意的是，仍有部分地方性法人机构未将消费者权益保护工作纳入其综合绩效考核体系。

（三）内部审计方面，消费者权益保护内部审计制度尚不完善，部分机构仍未制定专门针对银行业消费者权益保护工作的内部审计办法。此外，审计频率不够导致了内部审计对消费者权益保护工作的监督作用薄弱，内部审计有效性不足，不能提出合理审计意见，也导致了后续整改力度不到位，未能对审计发现问题采取持续跟踪和督促整纠的措施。